3万亿地方债争夺战：何以北上广大增 辽琼宁反减？

地方政府搞基建、做重大项目的融资只有一条路，就是发行地方政府债券（下称“地方债”）。今年，全国人大批准的地方政府新增债务限额高达3.08万亿元，总盘子比去年的2.18万亿元同比增长41.3%。

总盘子有了，各地都在尽力争取更多的发债限额。随着年中各省份披露预算调整报告，今年财政部下达给各地的2019年新增债务限额数据也随之披露。

各省份能够举债的额度是多少？第一财经记者梳理了27个省份的新增债务限额数据，额度位居前三的分别为广东（2169亿元）、江苏（2000亿元）、河北（1717亿元）；增速排在前三的则是北京（95.6%）、上海（54.9%）、广东（49.8%）；值得注意的是，辽宁、海南、宁夏的新增债务限额仅一两百亿元，增速在27个省份中是仅有的三家负增长，缩减明显。

基于防控地方债风险，一般来说，地方政府的财政实力越强、债务风险越低、承担中央重大项目支出越多、融资需求越大，获得新增债务限额规模也就越大，反之则越小。那么，2019年各地新增债务限额分配背后究竟有何深意？

债务限额普遍大幅提升

发行地方债，目前已是地方经济社会发展的重要资金渠道。为了防控地方政府债务风险，每年地方新增发债由全国人大设最高限额，财政部负责确定31个省份具体发债限额。而地方能够获得的新增债务限额，跟它的债务风险、财力情况、中央确定重大项目支出和地方融资需求等因素相关。

2019年各地新增债务限额分配的背后，是中央对地方债务风险和融资需求的平衡。从数据上看，今年的总盘子比去年扩大了四成，以达到稳增长、补短板、满足地方融资需求，因此绝大多数省份今年获得的新增债务限额大幅提升。

根据27个省份的预算调整报告来看，东部和中部地区获得新增债务限额规模较大，北京、上海、广东增速高于平均值。

具体看，新增债务限额超过（含）2000亿元的有广东和江苏；限额超过1000亿元的省份有9个，从高到低分别是河北、浙江、河南、四川、湖北、安徽、湖南、北京、福建；限额在800亿~1000亿元之间的分别是江西、重庆、云南、上海、天津、广西、新疆、陕西；其他省份限额不足800亿元，辽宁、海南和宁夏居最后三位。

与去年相比，今年地方新增债务限额平均增速为41.3%，多数省份增速位于30%~40%之间，京沪粤增速明显高于平均值，分别为95.6%、54.9%和49.8%，而辽宁、海南、宁夏则负增长。

债务限额快速增长的前提是，北京、上海、广东财政实力强，债务风险较低。广东财政收入连续28年居全国首位，上海去年财政收入规模居全国第三，北京排第六。

2018年底，全国地方政府债务率（债务余额/综合财力）为76.6%，低于国际通行的100%至120%警戒标准。广东债务率低于全国这一指标，而且据财政部下发的2017年地方政府债务风险预警通报情况，广东全省没有政府债务风险预警地区，首次实现“零预警”，2018年有望维持这一情况。上海2018年底债务率为41%，北京2017年底为40.9%，均大幅低于全国平均水平。

南开大学经济学院财政系副主任郭玉清对第一财经记者分析，今年新增债券重点投向京津冀、长三角、粤港澳三大城市群，这也是东部的广东、江苏、河北获得债务限额居前的一大原因。

广东在财政部分配的2169亿元新增债务限额中，包括了单独安排用于粤港澳大湾区规划建设的150亿元新增债务，专项分配给珠三角8市。河北获得的1717亿元新增债务限额中，包括了雄安新区单独获批的300亿元。

郭玉清认为，北京和上海新增债务限额大幅增加的原因，是棚户区改造和旧城改造投资需求大。其中北京棚改投入743亿元，2018年仅92亿元；上海160亿元专项债全部投向了旧改地块的土地储备。从趋势上观察，2019年京沪粤新增债务的大幅增长有其阶段性和特殊性，未必体现为长期延续趋势。

从公开数据看，海南省2018年新增债务限额为322.4亿元，2019年缩减至180亿元；宁夏从去年的209亿元缩减至今年的144亿元，辽宁则从去年的289亿元缩减至今年的208亿元。

郭玉清分析，财政部对各地区债务限额的测算兼顾风险防范和重大项目支出需求。这三地新增债务规模不增反降，可能是考虑到其财政实力和债务偿还能力的因素，出于防风险目的，限制了三个地区的举债空间。

从财政实力来看，2018年31个省份一般公共预算收入排名中，宁夏和海南分列倒数三四名。辽宁由于近些年挤水分后财政实力明显下滑，2018年居14位。

从债务情况来看，海南省2018年底债务余额约为1941.7亿元，逼近财政部下达的限额2091.3亿元。同期当地一般公共预算收入和政府性基金收入约1134.7亿元。海南省财政厅称，2018年底当地政府负债率（政府债务余额/GDP）为40.2%，债务风险总体安全可控，但个别地区债务风险较高。

宁夏2018年底政府债务余额为1388.45亿元，也逼近财政部下达的债务限额1584.98亿元。近两年当地债务率有明显上升，2018年升至87.79%，高于全国平均水平。

辽宁2018年底政府债务余额（含大连）为8593.5亿元，距离财政部下达的债务限额9550.7亿元尚有一定空间。不过值得注意的是，去年辽宁省财政厅预计2017年当地债务余额为6767亿元，但财政部最终核定数字跳增至8455亿元。与此同时，辽宁省债务率也明显高于全国平均水平。

分配制度可进一步完善

为规范新增地方政府债务限额管理，2017年财政部制定了《新增地方政府债务限额分配管理暂行办法》（下称《办法》），要求新增限额分配选取影响政府债务规模的客观因素，根据各地区债务风险、财力状况等，并统筹考虑中央确定的重大项目支出、地方融资需求等情况，采用因素法测算。

在政府显性债务之外，前几年地方政府隐性债务快速增长，今年财政部已经摸清各地隐性债务情况，在分配新增债务额度时也将地方隐性债务情况考虑在内。

《办法》也明确，新增限额分配应当体现正向激励原则，财政实力强、举债空间大、债务风险低、债务管理绩效好的地区多安排，财政实力弱、举债空间小、债务风险高、债务管理绩效差的地区少安排或不安排。

目前，新增地方债务限额分配制度还有待进一步完善。比如去年10月国办印发的《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》提出，分配地方政府专项债券规模时，在充分考虑债务水平基础上，还要考虑在建项目和补短板重大项目资金需求，以及国家重大建设项目库项目储备情况。

上海财经大学教授郑春荣此前告诉第一财经记者，这意味着未来地方政府专项债券在各省份分配额度时的权重会有调整，在考虑地方债务规模的同时，也更加考虑地方实际融资需求。对基建需求较大的中西部省份可能未来获得更多的专项债券额度。事实上一些东部发达地区债券额度往往用不完，可以考虑给中西部地区，这比地方通过城投公司融资而承担更高成本要好。

郭玉清表示，新预算法颁布后，地方政府发债权主要集中在省和计划单列市，这使债务支出能够避免以往分散实施、重复建设的弊端，重点支持重大项目建设和区域互联互通。建议未来可逐步考虑通过地市、县市债务限额的配置，发挥省以下政府对本地发展短板的信息优势，增强债务支出领域的多样化和灵活性。